浅议人民陪审制度与和谐社会构建
浅议人民陪审制度与和谐社会构建
作者朱海军 松滋法院党组副书记、纪检组长
内容提要：人民陪审员制度与审判工作密不可分，审判工作与社会和谐稳定紧密相连。笔者试图从我国陪审制度的历史、价值、特点及制度完善等方面作简要分析，以期论证我国陪审员制度与构建和诣社会的契合。本文从探求我国人民陪审制度的法律渊源、研习全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的内涵入题，介绍了我国陪审制度的历史发展及相关规定；从民主政治制度的价值观着眼，阐述陪审制度在体现人民当家作主、防止司法独断、宣传法治、沟通民意、汇集民智的重要功能；鉴于我国人民陪审员相对固定，加之陪审的任意性、全面性和不确定性，笔者建议对人民陪审员如何参与案件审理做出操作性更强更务实的规定，赋予当事人对陪审员及陪审程序的选择权，保障陪审员依法履行审判职责，落实陪审员待遇，完善人民陪审制度与构建和谐社会有机结合，真正树立起社会主义民主法治的权威。
内容提要358字，全文字数共7908字（含注释）。
人民陪审制度作为我国司法程序中的特有制度，让年满23周岁具有大学专科学历的普通中国公民有机会参与到审判过程中来，在国家审判权与市民社会之间搭建起了一座沟通与协调的桥梁，是正当行使审判权、构建和谐社会的一个不可或缺的工具，因此在当前构建和谐社会这一历史使命的要求下，我们有必要加强对人民陪审制度的理解与探讨，以利于完善中国特色的人民陪审制度，发挥人民陪审员的作用，促进和谐社会建设。
一、我国陪审制度的发展状况
我国的陪审制度源于前苏联,1949 年9 月建国前夕颁布的《共同纲领》第75 条规定:“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。” 1954 年宪法第75 条又重申这一规定:“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度”,把陪审制纳入国家根本法,反映出对普通大众参与司法程序,人民权力人民行使这一民主形式的重视。1951 年《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》规定:“为便于人民参与审判,人民法院应视案件性质实行人民陪审制。陪审员对于陪审的案件,有协助调查、参与审理和提供意见之权。”并首次规定“人民陪审员按选举原则产生”。1954 年的《法院组织法》又首次推进了一步:“人民法院审判第一审案件,实行人民陪审员制度,但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。”整个50 年代为人民陪审员制的辉煌时期。大跃进特别是文化大革命期间,军管人员代替法官办案,司法制度受到冲击,人民陪审制名存实亡,且在 《1975 年宪法》中被取消。文革后,虽然《1978 年宪法》第41 条规定“人民法院审判案件,依照法律的规定实行群众代表陪审的制度”,但在司法实践中并未受到重视,也未真正实行。《1982 年宪法》又重新将这一制度废除,但1983 年修改《人民法院组织法》,将原规定第一审应实行陪审的制度,改为“由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”。赋予法院选择适用陪审制的灵活性。
1998 年9 月16 日,李鹏委员长就“陪审员”问题专门发表讲话。肖扬院长在九届全国人大二次会议上也明确提出:要“完善人民陪审员制度,继续积极探索人民陪审员的推荐、任职方面的改革,充分发挥人民陪审在审判工作中的作用。”2001 年,在最高人民法院的《五年改革纲要》中,把“完善人民陪审员制度”作为审判方式改革的发展目标之一。根据最高法院“五年改革纲要”的部署,最高法院向全国人大常委会提交了《关于完善人民陪审员制度的决定(草案) 的议案》,进行了一系列的制度创新,表明了上层领导对我国陪审制度“改革与完善”的决心。
2004年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，该决定自2005年5月1日起施行，明确赋予人民陪审员与法官同等的权力，并对人民陪审员的产生、条件、任期及陪审案件的范围等做了统一规定。此后，最高人民法院要求全国各级法院在《决定》实施前，完成人民陪审员的选任工作，并出台相应的实施细则，目前，我国基层法院人民陪审员选任工作已经完成，并经培训任命上岗，这意味着有中国特色的人民陪审员制度逐渐步入法治化轨道。《决定》重点对人民陪审制度做了如下补充和完善：
1、进一步明确了参审适用范围和参审人员的比例。按照《决定》，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件外，人民法院审理的社会影响较大的刑事、民事、行政一审案件由人民陪审员和法官组成合议庭进行；一审的刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的，也由人民陪审员和法官组成合议庭审理。据此，人民法院安排人民陪审员参审的案件就有了明确的执行标准，加之《决定》要求人民陪审员参审时占合议庭人数比例应当不少于三分之一，这些对陪审员参审案件类型和人数比例的规定，在一定程度上限制了法院决定的随意性，为陪审员参与案件审理提供了明确保障。
2、《决定》明确了人民陪审员的职责、权利和地位。依据《决定》，人民陪审员“依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利”，参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。据此，陪审员可以与法官一样庭前查阅全部案件证据材料、庭审中询问质证，参加合议庭评议，决定证据采信和事实认定，并在判决形成过程中独立发表意见、依据少数服从多数原则行使独立表决权。这样，人民陪审员通过参与案件审理而真正与法官共同行使了国家的审判权。
3、《决定》进一步细化了陪审员的产生方式和任职资格。《决定》规定人民陪审员统一由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命的方式产生，并对其教育程度、品德状况等提出了比较具体的要求，还对不适宜担任人民陪审员的人员做出了禁止性规定，这为规范人民陪审员的产生方式提供了明确的法律依据，有利于保证人民陪审员的综合素质和参审实效，促进司法公正。
1、司法民主功能。⑴、陪审制度体现了人民当家作主的政治权利。最高法院院长肖扬称人民陪审员制度为“社会主义民主制度的新发展”，司法权作为国家权力的组成部分，权力来源于人民并服务于人民。陪审制度可以使人民的代表直接参加到司法过程中，确保司法主权在民，有利于提升司法公信力。⑵、陪审制度是司法民主化的重要方式，是反对司法独断的重要途径。司法的目的在于维护人民群众的利益。民众参与司法体现了司法程序的开放性与民主性，使司法权力取得更广泛的政治基础。人民群众通过陪审制度直接参加审判案件和参加国家管理，密切审判机关与人民群众的联系，增强办案的社会效果和政治效果。陪审员作为民意的代表，直接表达对判决结果的意见，使判决结果在政治意义上取得了正当性，可以使人民最深刻的体会到司法的全部内涵。⑶、陪审制度拉近了司法与群众的距离，宣传了法治。人民陪审员参与审判，揭去了司法神秘的面纱，使群众对司法过程更加了解，心理上产生亲近感，对判决结果更容易接受。陪审员通过审判案件，和法官近距离接触，有助于加深了解，在庭审后能够宣传法治，塑造司法的良好形象，减少人民群众对司法的不满。⑷、陪审制度是人民对司法进行监督的最好形式。随着市场经济的建设与发展，少部分法院人员的行为严重影响了法院的形象，司法腐败成为亟需解决的问题。人民陪审员参与审判，直接对司法过程进行监督，对法官审判行为进行监督，能够促使法官端正自己的行为，增强司法为民的使命感，同时也能在一定程度上消除当事人对司法腐败的担心。
2、汇集民众智慧，弥补诉讼体制的技术弱点。⑴、陪审制度有助于弥补职业法官对事实认定定势化的弱点。职业法官长期从事审判工作，容易形成思维定势，会造成评判标准的偏差。人民陪审员可以运用社会上的一般判断标准，对事实做出最接近合理的判断。⑵、陪审制度有助于弥补职业法官的知识和经验缺陷。法官谙知法律，对审判具有丰富的经验。但是，在知识、信息爆炸的现代社会，法官不可能行行精通，对于新型专业案件的审判，需要具有专门的知识与经验，运用陪审制度将公众的智慧引入审判中，对于案件的审理具有重要意义。⑶、陪审制度能够弥补审判人员数量不足的缺陷，提高司法效率。在一些必须组成合议庭的案件中，由人民陪审员参与审判，可以缓解由于案件增多而造成的审判人员紧张的情况。
3、沟通民意，成为司法被社会认同的重要手段。中国的法治建设从1979年起步，司法一直处于弱势，未能获得应有权威。我国作为社会主义国家，人民的呼声成为政治体制构建的重要参考依据。中国的宪法体制虽然构建了一府两院的结构，但实质上，法院的宪法地位未完全落实，仍旧处于弱势地位。出现司法弱势的外部因素在于人民对司法并不了解，仍认为法院是政府的组成部分。司法独立在很大程度上是法律人的呼唤，并未转变为民意，也没有政治力量的有效支持。司法独立的内部因素在于我国的法院尚无力树立司法权威，即面对着“司法腐败”的指责，给人以需严加管束的口实，不具有取得政治信任的内部动力。而人民陪审制度，可以使人民了解审判，监督审判，并最终获得人民对司法的认同与支持，是取得民意支持的重要手段之一，是司法取得政治地位的重要途径。[①]
1、陪审员相对固定化。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第七条规定，人民陪审员的名额，由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。第八条，符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。第九条，人民陪审员的任期为五年。⑴、从有关规定看来,在中国的陪审制度中,可能具有陪审员资格的只是公民中的极少数人,而不是普遍的;而这极少数具有陪审员资格的人,虽然也有任期,可以在经过一段时间以后由其他人替换,但这并不会使只有极少数人才具有履行陪审员职责的情况产生变化。⑵、由于陪审员资格只是普通公民参加审判的一个前提条件,具有陪审员资格的人并不必然会在其任期中均成为合议庭的成员;而法院在确定具体案件的合议庭成员时,由于更倾向于使用已有陪审经历和经验的陪审员,因此,作为合议庭成员参加陪审的人更少。这导致了现实中少数陪审员经常参加陪审工作,一年中参加数起甚至数十起案件的审判工作,而另一些陪审员却一般不参加审判。从这个角度来说,不仅具有陪审员资格的人相对固定,只是公民中的少数人,而且实际参加审判的陪审员也并不是所有具有陪审员资格的人,往往是相对固定的那一部分人。[②]
2. 陪审的任意性。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第二条，人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件；(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。第三条，人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。可以看到，陪审被认为只是法院进行一审时应遵循的原则,只是法院审理时可以选择的一种方式,并且,法律又未具体规定选择的参照标准,因此,法院在确定一审的审判组织形式时,陪审的选择,具有明显的任意性。虽然从实际情况来看,在一审中采用陪审的,在那些实行陪审制度的国家中,也只是案件总量中的很少一部分,多数案件的审理均不采用陪审的方式,而是采用职业法官审判的方式。在美国,因为多数刑事案件采用的是辩诉交易的方式,因为刑事被告人或民事诉讼的双方当事人放弃由陪审团审判的权利,导致由陪审团审判的情况相对较少;在法国,因为法律规定只是重罪才采用陪审的方式,而重罪在该国的刑事案件中只占少数,因此,多数案件才不采用陪审的方式进行。但在中国是由于法院的任意决定。虽说法官在决定是否采用陪审这种方式进行的审判时,也可能会考虑一些因素,诸如社会影响、专业性因素等,法律也规定了可以不采用陪审的案件情况(如自诉案件等) ,但这并不能掩盖法官的任意决定是采用陪审的主要原因。基于这一现实,中国采用陪审具有任意性是一个明显的特点。
3. 陪审的全面性。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第十一条，人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。结合《决定》中第二条和第十一条，中国的陪审具有全面性主要表现在两个方面：⑴、陪审案件的范围具有全面性。从法院组织法和刑事诉讼法、民事诉讼法及行政诉讼法的规定来看,可以实行陪审的案件,既有刑事案件,也有民事案件,甚至还包括行政诉讼案件。而在刑事案件中,除了少数自诉案件外,均可实行陪审。⑵、陪审员在进行陪审时的职权具有全面性。陪审员不仅在审理案件过程中参加法庭审理的全过程,包括法庭调查、法庭辩论等,而且在庭审后的法庭评议中,也与合议庭中的法官具有同样的职权,既可以对案件中的事实和法律问题发表评议意见,在确定判决中也有与法官同样的职权。但是我国有关法律规定的陪审员职权的全面性, 却没有相应的规则予以规范。例如,发表评议意见以资历浅的陪审员开始,审判长最后发言的规则;职业法官如何向陪审员作指示或进行相应的法律解释但不得影响陪审员做出自己的判断的规则等。由于缺少相应的规则,法律所规定的陪审员所具有的全面性职权,其实际作用难以体现。
4. 陪审的不确定性。我国的陪审具有相当的不确定性,这不仅表现在如上所述的陪审案件具有很大的任意性上,以及陪审员选任方面具有的不确定性上,而且还表现在其他方面。[③]就我们所重视的内容来看,主要有两点:⑴、由于缺乏具体的诉讼规则和配套制度,使陪审员作用的发挥具有不确定性。例如,对陪审员的法律指导问题,有关法律就没有作任何规定，我国三大诉讼法未对此做出规定。由于任何案件中的事实问题和法律问题均有密切关系,以致很难将其截然分开,因此,陪审员如果并不理解案件所涉之有关法律规定及其含义,就难以在法律问题上形成自己的见解,这同时也往往意味着他难以在事实问题上形成自己的见解。这样,逻辑的结论就是陪审员的作用实际上是很不确定的,陪审意见很容易只是法官自己意见的翻版。而陪审的存在,很容易成为使法官个人意见转化为合议庭意见的工具。⑵、由于我国法院中审委会的客观存在,使陪审意见对形成判决的作用处于不确定状态。根据法院组织法及有关诉讼法的规定,法院审委会对具体案件的讨论意见,在法院具有最终的决定意义,合议庭应当按照审委会的讨论决定做出判决,因此,有陪审员参与审判的合议庭所独立形成的判决意见,实际上并不具有最终的决定性意义。由此可见,审委会使陪审意见及据此所形成的判决意见具有明显的不确定性。
四、完善人民陪审员制度——构建和谐社会
1、逐步赋予当事人对陪审员名单的选择权，增加陪审人员选择的随机性。在现代司法制度中,陪审制度的价值意义主要不在于其民主性,而在于它能够使审判程序进一步获得正当性。基于这一价值取向,应当以当事人的选择为陪审员产生的基本方式。通过这一方式产生的陪审员不仅可以消除当事人对裁判者的疑虑,增强其信任感,而且可以提高当事人对审判结果的认同感，从而增加审判过程中的和谐度。同时,由当事人选择陪审员可以简化陪审员的选择程序,减少成本支出,因而便利可行。在具体的程序设计上,可考虑以管辖法院所在地的区、县级行政区划中所有符合陪审员任职资格的选民名单作为备选名单,在法院的主持下,由双方当事人或其代理人以法定或约定的随机方式从备选名单中确定陪审员的初选名单。初选名单确定后,法院应当以书面材料的形式将列入初选名单的候选人的自然情况告知双方当事人,然后由双方当事人以提出回避事项的方式确定陪审员，或者也可以考虑让当事人交叉询问、考察陪审员，也可以给与当事人一定的否决权。另一方面，陪审员应当经过一定时期后进行更换。目前许多法院的陪审员往往不是因陪审某个具体案件才到法院执行职务，而是长期借调到法院工作，有的甚至担任陪审员长达若干年，成了“陪审专业户”。陪审员长期不更换既不能使更多的人参与陪审，也不符合通过设立陪审制而体现司法民主的本来含义。陪审员原则上只能任期一届，这样可以改变陪审员固定化的弊病。
2、进一步明确陪审员参与案件的适用范围，逐渐赋予当事人陪审程序选择权。关于在哪些案件中应吸收陪审员参与陪审，《决定》中有概括性的规定,但不够具体，同时也不是硬性的规定，弹性空间很大，这给法院留下了很大的决定权，法院基本上可以根据自己的意愿选择，从而具有一定的随意性。在实践中，是否邀请陪审员参与审理案件，完全可由法院根据案件的具体情况和审判案件的实际需要而确定案件是否实行陪审制，而这种选择很难说是为了当事人的利益，当事人的权利得不到实际的保障。因此，在完善程序制度方面，首先需要解决的问题是，对陪审员参与审理的案件范围应当在法律中做出更加明确的规定，制定更加细致的选择标准，使得选择范围的弹性空间更小，当事人的利益得到更大的保障。另一方面，在某一个具体一审案件中，是否应当采取陪审制，还应当考虑当事人自己的选择权，而不宜完全由法律规定或法院决定哪些案件必须实行陪审制，即是否实行陪审制，应为当事人所享有的一项程序权利。陪审制度作为一项法定的制度，其设立的宗旨在于使当事人享有要求受到人民陪审员的陪审的权利，从而维护当事人要求实行陪审的意愿，即使当事人未提出，法院也应征求当事人的意见。从原则上说，只要双方当事人提出要求陪审，便应当采取陪审制，如果当事人双方都不愿实行陪审制，则法院不能硬性要求实行陪审。如果仅有一方同意而另一方不同意实行陪审制也不应当采取陪审的方式。只有在当事人自愿接受陪审员的陪审情况下，才能充分显示程序的公正，并使司法审判机构更具有权威性。但是，根据我国的审判实际，选择权的介入应该是逐步的，在条件成熟的地方，制度比较完善的地方可以先行，这个过程应当是逐步进行的。这样可以在一定程度上克服我国陪审制度中存在的任意性问题。
3、应当落实由陪审员和法官共同组成合议庭的独立审判权，保证陪审员权力的独立性。实行陪审制是我国审判方式改革的一项重要内容。同时这一措施的采用也需要其他的审判方式改革予以配套。例如贯彻公开审判制度、强化当事人举证责任制度等都对陪审制度的实行具有配套作用。尤其是需要落实合议庭的职权，废除在法院内部反复实行由庭长、院长“层层把关、层层审批”的制度，使合议庭发挥应有的作用，保证合议庭名实相副。合议庭在评议时法官应当充分尊重陪审员的意见。我们认为，应该实行的投票制，采取以陪审员为主认定案件事实、以审判员为主把握法律适用的方式开展合议工作。合议庭成员每人仅有一票的权利，对案件的裁判结果，由合议庭成员投票决定其意见，采取少数服从多数原则进行合议。陪审员在投票时不得表示弃权，不得随声附和法官的意见，不同的意见也应详细记载下来。如果法官与陪审员之间的意见分歧很大也可以将案件提交给审委会讨论。如果陪审员的意见得到完全的尊重，则会吸引人民陪审员参与陪审。只有合议庭的权力完全得到尊重，陪审员的权力才可能得到保障。
4、完善法官与陪审员的关系构架，制约法官对陪审员的过度影响，保护陪审员的审判权的独立性。参审制模式的缺陷是法官对陪审员影响较大，法官甚至可以左右陪审员，使得陪审员成为陪衬。陪审员来自普通民众，并且直接参与到专业审判中，即使陪审员受到过专业的训练，对法官的专业知识也有一种尊敬甚至敬畏的心理，并自然产生权威趋从心态，在庭审的过程中也不得不接受职业法官的指导，而这种指导在普通法系是不允许的。所以应该通过法律规定来进一步明确审判过程中法官和陪审员的关系，限制法官对陪审员的过度影响，通过具体的诉讼法规规定法官和陪审员的关系程序，使得法官对陪审员的指导作用局限在合理合法的范围之内，避免对陪审员的独立性产生不利影响。还应该制定相关具体程序规定，明确法官对陪审员的法律指示或告知范围，规定在指示陪审员的过程中，指示内容只能是那些知识性的内容，至于那些可能影响个人判断的内容，不能由法官来告知，特别是关于案件的判断观点不能够告知，以免影响陪审员自己的判断，这样陪审员的价值才能真正得以体现。
5、建立人民陪审员管理配套制度。陪审员制度的实施是一个系统工程，需要各个制度环节的配合。一是对人民陪审员的管理还要进一步规范化、制度化、经常化。建立日常的管理机构专门负责陪审员的管理。陪审员的培训考核也都需要制度的建设和保障。二是建立陪审制度的保障机制，要落实陪审员的经费保障。陪审经费要纳入本单位的预决算，并有良好的监督，这样才能保证陪审员的工作主动性，真正发挥其促进社会和谐的作用。
